Pledoarie Avocatul Poporului


Excepţia de neconstituţionalitate a Legii  de aprobare a OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 privind legalizarea drogurilor uşoare

Avocatul Poporului, în temeiul art.146 lit.d) din Constituţie, sesizează Curtea Constituţională cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 privind legalizarea drogurilor uşoare. Se apreciază că că textul criticat este în contradicţie cu următoarele dispoziţii constituţionale:

- art. 115 alin.(4) şi (6);
- art.61 alin.(2) şi art.75  - principiul bicameralismului -;
- art.11;
- art. 34;
- art. 22 alin. (1);
- art. 53.

Inoportunitatea adoptării unei ordonanţe de urgenţă. Art.115 alin.(4) şi (6)

Privind sesizarea adresată Curţii, începem prin a supune atenţiei instanţei lipsa de oportunitate a adoptării unei OUG al cărei obiect să îl constituie legalizarea drogurilor uşoare, măsură privită de către Guvern ca un instrument de politică financiară, altfel spus, aspectul incompatibilităţii OUG nr.13 din data de 22 martie 2010, cu regimul constituţional de excepţie al acestei categorii de acte normative. În expunerea considerentelor care vin în susţinerea acestei aprecieri, semnalăm, cu titlu generic şi introductiv, o violare a principiului delegata potestas non delegatur, interpretat în sensul că, deşi legiuitorul constituant a consacrat expresis verbis instituţia delegării legislative prin art. 115 al Legii fundamentale, cu titlul marginal „Delegarea legislativă”, transferul de competenţe de la Parlament, ca mandatar al poporului, detentorul suveranităţii naţionale, către Guvern, trebuie să respecte limitele şi condiţiile impuse de textul constituţional. In brevis, orice excedere sau nerespectare a acestor parametrii stabiliţi de legiuitorul constituant, ar reprezenta o modificare a Constituţiei fără bază legitimă, or principiul anterior invocat este tocmai o consecinţă a supremaţiei materiale a Constituţiei, justificând, implicit, controlul de constituţionalitate a ordonanţelor.
Acest prolog doctrinar, dar necesar în susţinerea poziţiei noastre fiind expus, vom proceda la inventarierea viciilor de neconstituţionalitate a OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 privind legalizarea drogurilor uşoare şi, implicit a Legii de aprobare a acesteia.
Pentru început, reţinem că Guvernul poate adopta OUG, conform art.115 alin.(4) din Constituţie, „numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.” În opinia noastră, în situaţia de faţă nu putem vorbi despre circumstanţe de natură a fi reglementate prin OUG, a fortiori având în vedere jurisprudenţa CCR în materie, cu acuitate Decizia nr.225 din 11 mai 2005, prin care Curtea a stabilit o triplă condiţionare a practicii guvernamentale de adoptare a unei OUG:
-    existenţa unei situaţii extraordinare;
-    imposibilitatea amânării reglementării acestei situaţii;
-    motivarea urgenţei în cuprinsul OUG.

Deşi la o primă vedere, demersul Guvernului pare a respecta  aceste condiţii, în esenţă, sunt aspecte care necesită o mai amplă dezbatere.
În primul rând aşa cum s-a pronunţat, de altfel Curtea, prin Decizia nr.65/1995, necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, este motivată în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În speţă, Guvernul justifică măsura adoptării OUG nr.13 pe 2010 prin corectarea balanţei negative înregistrate de bugetul de stat, ceea ce ar putea conduce la starea de insolvabilitate a statului român şi, implicit, la deteriorarea condiţiilor materiale de existenţă ale populaţiei, însă atragem atenţia asupra specificităţii interesului public. Astfel, de natura cazului excepţional este caracterul obiectiv al acestuia, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în astfel de circumstanţe obiective, este constrâns să reacţioneze prompt, prin adoptarea unor ordonanţe, pentru apărarea unui interes public, acesta fiind punctul de vedere al CCR, exprimat prin Decizia nr.83/1998. Or, în situaţia de faţă, nu putem vorbi despre o măsură obiectivă, corectarea pozitivă a soldului bugetului de stat ţinând de optica financiară a Guvernului, care ar fi putut să gestioneze deficitul bugetar prin instrumente fiscale eficiente, prin impulsionarea exportului, prin combaterea evaziunii fiscale, chiar prin raţionalizarea cheltuielilor înregistrate, aşadar prin măsuri de natură să traseze linii directoare, principiale, durabile, întrucât politicile bugetare, chiar în condiţii de criză presupun măsuri pe termen mediu şi lung, care îşi produc efectele trimestrial, ca atare nu pot fi soluţionate prin măsuri de urgenţă, precare, cărora le lipseşte stabilitatea şi, cu atât mai mult în absenţa unor studii de impact social şi a unor analize financiare stricte prealabile.
În al doilea rând, în susţinerea acestui punct de vedere, revenim la Decizia nr.255/2005 a CCR, cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea OUG nr.100/2004 privind trecerea unor terenuri forestriere din proprietatea publică a statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor-Romsilva, în proprietatea Arhiepiscopiei Sucevei şi Rădăuţilor. În această speţă, Curtea a reţinut că, în preambulul ordonanţei, caracterul de urgenţă era determinat de necesitatea identificării, în cel mai scurt timp, în condiţiile reglementării actuale, a unei situaţii extraordinare şi de durată în privinţa asigurării mijloacelor necesare pentru conservarea, restaurarea şi întreţinerea patrimoniului natural, cultural şi religios, din judeţul Suceava, chestiune care viza interesul naţional şi, pe cale de consecinţă, reflecta o situaţie extraordinară. În acest sens, Curtea a remarcat că o astfel de justificare nu poate motiva decât „raţiunea şi utilitatea reglementării, nu însă şi existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, pe care mai degrabă o proclamă, fără a o motiva, potrivit exigenţei textului constituţional de referinţă.” De altfel, Curtea a reţinut că starea precară a patrimoniului naţional, cultural şi religios din judeţul Suceava, „chiar dacă ar fi obiectiv reală, ar putea constitui un argument în susţinerea utilităţii reglementării, dar nu acreditează şi nu motivează urgenţa”, iar producerea efectelor acestei situaţii ar presupune trecerea unei perioade de timp suficient de mari, astfel încât existenţa unei situaţii extraordinare invocate în preambulul ordonanţei aprobate prin legea criticată este infirmată prin modul său de punere în aplicare. Prin prisma acestor considerente, apreciem că ubi eadem est ratio, ibi eadem solutio esse debet.
De asemenea, apreciem că prin conţinutul său, OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 contravine dispoziţiilor art.115 alin.(6) teza a 3-a din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă nu pot...afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie.” Considerăm că ordonanţa criticată afectează exerciţiul dreptului la ocrotirea sănătăţii, consacrat de art.34 din Constituţie, precum şi dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică garantat de textul constituţional, potrivit art.22, sub aspectele pe care le vom aborda în cele ce urmează.

Principiul bicameralismului. Vicii procedurale

Dincolo de inoportunitatea adoptării OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 cu privire la legalizarea drogurilor uşoare, apreciem că este încălcat, pe de o parte, principiul bicameralismului, un bicameralism funcţional, care este de esenţa tradiţiei constituţionale de după 1991, cu ecou în articolul 61 alin.(2) din Constituţie, iar pe de altă parte, sunt încălcate dispoziţii ale Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi ale HG nr.561/2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
În ceea ce priveşte principiul bicameralismului, în motivarea excepției de neconstituționalitate ridicată, susținem că, prin procedura de adoptare a Legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă cu privire la legalizarea drogurilor uşoare, s-a încălcat principiul bicameralismului consacrat în art. 61 și în art. 75 din Constituția României revizuită. În primul caz este vorba despre un dualism instituțional, Parlamentul României fiind alcătuit din Camera Deputaților și Senat, iar în cel de-al doilea caz, despre un dualism funcțional, dispozițiile art.75 stabilind competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie cea de Cameră decizională.

Ordonanța de Urgență privind legalizarea drogurilor ușoare a fost depusă la Senat, ca primă Cameră sesizată; Senatul a respins proiectul de lege pentru aprobarea ordonanței de urgență cu majoritatea necesară pentru legile organice. Camera Deputaților, in calitate de Cameră decizională, a adoptat proiectul de lege cu unele modificări.
Astfel, proiectul de lege, suferind unele modificări,  nu poate fi adoptat de o singură Cameră, în cadrul regimului constituțional actual fără să fi fost supus și dezbaterii celei de-a doua Camere.
După revizuirea și republicarea Constituției României în 2003, prin art. 75 s-a introdus obligativitatea sesizării, în anumite materii, a Senatului, ca primă Cameră, de reflecţie, sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu a exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.
Examinând jurisprudența Curții în materie, invocăm Decizia nr. 710 din 6 mai 2009. În această speță, legea care face obiectul obiecției de neconstituționalitate, fiind adoptată de Camera Deputaţilor, conţine o serie de modificări şi completări esenţiale față de forma inițială adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată.
Curtea considera că, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră.
Prin Decizia nr.472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.336 din 30 aprilie 2008, Curtea Constituţională, luând în considerare normele şi principiile fundamentale mai sus menţionate, a statuat că „dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral”. Este adevărat - aşa cum a reţinut Curtea cu alt prilej (Decizia nr.1093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.710 din 20 octombrie 2008) - că în dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei legislative.
Faţă de cele menţionate, Curtea a constatat că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici este neconstituţională, sub aspectul încălcării principiului constituţional al bicameralismului Parlamentului României, consacrat de art.61 din Legea fundamentală. Similar a fost adoptată Decizia nr.1257/2009 privind o excepție de neconstituționalitate bazată pe aceleași critici, și anume încălcarea principiului bicameralismului.
Supunem atenției Curții, de asemenea, finalitatea instituirii bicameralismului. Un sistem bicameral este de natură să asigure, pe de-o parte, tocmai evitarea concentrării puterii în Parlament, întrucât Camerele acestuia, fiind egale, trebuie să se împiedice reciproc să devină despotice și, pe de altă parte, mai multă chibzuință în alcătuirea legii în scopul garantării calității actului legislativ și a dimensiunii critice în procesul legiferării.

De altfel, Guvernul se abate şi de la alte norme procedurale, pe care ar fi trebuite să le aibă în vedere de-a lungul demersului său normativ. În primul rând, în opinia noastră, Guvernul şi-a încălcat obligaţia de transparenţă, nesupunând dezbaterii publice proiectul de ordonanţă, aşa cum prevede Legea nr. 52/2003 or aceasta măsură prealabilă este de esenţa sporirii gradului de „responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative”, în sensul principial în care o evocă legea anterior menţionată, la art.2 alin.(1). De altfel, Guvernului, ca autoritate a administraţiei publice centrale, îi incumbă toate obligaţiile prevăzute de Legea nr.52/2003 cu privire la procesul de elaborare a actelor normative şi de luare a deciziilor. În conformitate cu art.6 alin.(1) din Lege, Guvernul avea obligaţia „să publice un anunţ referitor la proiectul de ordonanţă pe site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului către mass-media de la nivel central”, anunţ care trebuie să conţină o notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare privind necesitatea aprobării actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. În cazul de faţă, ne interesează lipsa publicităţii şi a aducerii la cunoştinţa publică a proiectului de ordonanţă, care, deşi supus adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare, trebuie să facă obiectul dezbaterii publice, a fortiori având în vedere importanţa măsurii pe care intenţionează să o impună. Secretariatului General al Guvernului îi revine sarcina de a face cunoscute detaliile de ordin tehnic privind trimiterea în scris de propuneri, sugestii, opinii, or în speţă, deşi a fost publicată adresa de e’mail la care cei interesati puteau exprima astfel de idei, nu s-a facut menţiune de termenul limită care trebuie respectat. Pe această cale, nu doar s-a încălcat art.6 alin. (2) teza a 2-a din Legea nr.52/2003, dar s-a violat dreptul cetăţenilor şi al asociaţiilor legal constituite de a participa, cel puţin formal, la procesul de elaborare a actelor normative, viciind principiul transparenţei decizionale la nivelul administraţiei publice, acesta putând fi nesocotit, potrivit dispoziţiilor art.5 din Lege doar în cazul „procesului de elaborare a actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezentate informaţii privind:
a)    apărarea naţională, siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice şi politice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii;
b)    valorile, termenele de realizare şi datele tehnico-economice ale activităţilor comerciale sau financiare, dacă publicarea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii;
c)    datele personale, potrivit legii.”

În al doilea rând, Guvernul a acţionat în contradicţie cu propria activitate normativă, dacă luăm în calcul HG nr.56, adoptată în data de 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării. Cu privire la acest act normativ, apreciem că sub aspect procedural, OUG nr.13/2010 se află în contradicţie cu art.21 alin.(3) din HG anterior evocată, potrivit căruia „în situaţia în care proiectul a fost avizat cu observaţii şi propuneri sau avizat negativ, iniţiatorul va întocmi o notă justificativă care să cuprindă modalitatea de însuşire sau, după caz, argumentele ce au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor. O copie a notei justificative se transmite de către iniţiator instituţiei care a avizat cu observaţii sau negativ ”. Guvernul, în pofida avizului negativ al Ministerului Sănătăţii, nu a ataşat proiectului de ordonanţă nota justificativă prin care să explice de ce nu şi-a însuşit observaţiile semnalate de către emitentul avizului. Aceasta inconsecvenţă a Guvernului şi nerespectarea normelor procedurale destinate propriilor proiecte de acte normative, nu s-ar putea traduce decât printr-o precaritate a politicii guvernamentale pe care încearcă să o implementeze, prin lipsă de previzibilitate şi incompetenţă în exercitarea sarcinilor sale.

Inadvertenţe în cadrul executivului cu privire la dezincriminarea drogurilor uşoare

Totuşi, cel puţin sub un aspect, Guvernul este consecvent: persistă în inconsecvenţă. La o distanţă de nu mai mult de 40 de zile, Guvernul a luat decizia adoptării OUG nr.6 din data de 10 februarie 2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr.143/2000 privind prevenirea şi combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri şi pentru completarea Legii nr.339/2005 privind regimul juridic al plantelor, substanţelor şi preparatelor stupefiante şi psihotrope. Mai mult decât atât, ne vom permite să invocăm precizările Guvernului din nota justificativă drept argumente în favoarea cauzei noastre. Astfel, Guvernul României, „având în vedere pericolul pe care îl prezintă pentru sănătatea publică consumul anumitor plante şi substanţe, din cauza intoxicărilor pe care le produc şi riscului de abuz, luând în considerare numărul  mare de persoane care se prezintă la spital în urma consumului unor asemenea plante şi substanţe, întrucât numărul magazinelor prin intermediul cărora se comercializează aceste plante creşte alarmant, ţinând cont de faptul că orice întârziere determinată de parcurgerea procedurii legislative obişnuite ar putea afecta sănătatea sau viaţa unui număr mare de persoane, în special tineri, în considerarea faptului că aceste elemente vizează interesul general public şi constituie o situaţie de urgenţă”, a optat pentru adoptarea unei OUG, prin care să extindă sfera substanţelor, plantelor şi preparatelor stupefiante şi psihotrope, al căror consum, respectiv a căror comercializare, sunt interzise. Ce ar fi putut determina schimbarea radicală de poziţie a Guvernului? Este dificil de admis că evoluţia economică s-a manifestat de aşa manieră pentru a conduce, în decurs de o lună şi câteva zile, la o scădere dramatică a colectărilor la bugetul de stat, constrângând Guvernul să îşi revizuiască fundamental poziţia, optând pentru măsura dezincriminării drogurilor uşoare, ca unică măsură de corectare pozitivă a soldului bugetului de stat. Dacă am admite această ipoteză, ar însemna să confirmăm lipsa de coerenţă a politicii guvernamentale, instabilitatea şi caracterul arbitrar al actului de guvernare, iar dacă un act normativ anterior al actualului cabinet nu a trecut proba viabilităţii, ci, dimpotrivă, este, practic, înlăturat prin OUG nr.13 din data de 22 martie 2010, ce ne-ar putea garanta eficacitatea şi stabilitatea măsurii vizate de ordonanţa în cauză, coordonate determinante, aşa cum am arătat, pentru logica politicii bugetare?
Mai mult decât atât, remarcăm faptul că există o inadvertenţă şi între punctele de vedere ale celor două autorităţi ale executivului: Preşedintele României şi Guvernul. Astfel, prin raportul Comisiei Prezidenţiale pentru Analiza Riscurilor Sociale şi Demografice, în capitolul V, destinat „Grupurilor sociale cu risc ridicat de excluziune socială”, la punctul 6 - Persoanele dependente (de droguri ilegale, de alcool, tutun etc.) -, se recomandă, printre altele, ca o posibilă măsură de reducere a consumului de droguri, dezincriminarea acestuia, însă nu şi a traficului de droguri, scopul fiind acela de a repera consumatorii, în vederea încadrării lor în programele de reabilitare şi reintegrare socială. Guvernul însă, motivând adoptarea acestei măsuri, lasă să transpară intenţia legalizării, nu doar a consumului de droguri uşoare, ci chiar a comercializării lor, altfel spus a încorporării acestei activităţi în cadru legal în vederea fiscalizării. Este singura concluzie firească, dat fiind faptul că în nota de fundamentare a OUG nr.13 din data de 22 martie 2010, Guvernul îşi justifică demersul calificându-l drept o soluţie, pe de o parte, pentru creşterea încasărilor bugetare, iar pe de altă parte, pentru a înlătura contrabanda cu aceste produse, precum şi criminalitatea pe care o generează. În timp ce dezincriminarea consumului de droguri  uşoare presupune costuri suplimentare din partea statului, prin extinderea cadrului instituţional social şi medical, destinat reeducării foştilor dependenţi, de preferat sancţionării lor penale prin amenzi şi pedepse privative de libertate, dimpotrivă, legalizarea comercializării drogurilor uşoare implică lărgirea bazei de impozitare prin fiscalizarea activităţilor de comerţ cu privire la astfel de substanţe, plante sau preparate.

Convenţii şi tratate internaţionale. Art.11 din Constituţie

De altfel, Guvernul este obligat să aibă în vedere şi poziţia pe care se plasează statele UE privind regimul juridic al dependenţilor de droguri, cu atât mai mult cu cât, potrivit art.11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, „statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”, iar „tratatele ratificate de Parlement, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.”
Din această perspectivă, dacă ne  raportăm la optica statelor din UE cu privire la această problemă, vom constata că, începând cu anul 1961, prin semnarea Convenţiei unice asupra stupefiantelor, modificată prin Protocolul din anul 1972, convenţie ce interzice cultivarea şi traficul de substanţe halocinogene naturale, trendul general al statelor europene, la care aspirăm să ne raliem, este acela de a nu îi considera pe destinatarii acestor produse infractori, ci victime şi de a se pronunţa vehement împotriva celor care le produc şi le comercializează în mod ilicit. România, prin Decretul nr.629 din 1973 pentru aderarea României la Convenţia unică asupra stupefiantelor din 1961 şi la protocolul privind modificarea acesteia, a ratificat Convenţia, angajându-se să ia, potrivit art.40 al acesteia, măsurile legislative şi administrative necesare în vederea executării dispoziţiilor Convenţiei pe teritoriul său, a cooperării cu alte state pentru a realiza acest obiectiv, precum şi să limiteze exclusiv, sub rezerva textului Convenţiei, la scopuri medicale şi ştiinţifice producţia, fabricarea, exportul, importul, distribuirea, comerţul, întrebuinţarea şi deţinerea stupefiantelor.
Această linie este reconfirmată de statul român şi după anul 1989, când, prin Legea nr.118/1992, Parlamentul României a ratificat Convenţia Naţiunilor Unite asupra substanţelor psihotrope din anul 1971, integrând-o, prin girul parlamentar, în dreptul intern. Prin acest document internaţional, România s-a angajat, „din grijă pentru sănătatea fizică şi morală a omenirii”şi manifestând o preocupare pentru „problema sănătăţii publice şi problema socială care rezultă din abuzul de anumite substanţe psihotrope”, aşa cum este precizat încă din preambul, să prevină şi să combată abuzul de aceste substanţe şi consumul ilicit la care dau loc. Contrar acestui angajament, Guvernul României ce face? Îşi încalcă obligaţiile asumate pe plan internaţional, dar mai ales, acţionează în contradicţie cu textul constituţional, mai precis cu primele două alineate ale art.11, adoptând o OUG care încalcă principiul conformităţii legilor cu tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte, decurgând din ierarhia normelor de drept în funcţie de forţa lor juridică şi, implicit al conformităţii întregului sistem de drept cu Legea fundamentală, consecinţă ipso facto a supremaţiei Constituţiei.
Într-adevăr, prin aceeaşi Convenţie, este recunoscută necesitatea întrebuinţării substanţelor psihotrope în scopuri medicale şi ştiinţifice, posibilitatea de a procura astfel de substanţe în aceste scopuri neputând face obiectul unei restricţii nejustificate, însă cu respectarea strictă a art.7, 8, 9, care prevăd, printre altele „să nu permită să se elibereze unei persoane special autorizate decât cantitatea din aceste substanţe, necesară scopurilor pentru care a fost acordată autorizaţia”, precum şi să exercite „o supraveghere asupra tuturor persoanelor şi întreprinderilor special autorizate, care se îndeletnicesc cu fabricarea, comercializarea (inclusiv exportul şi importul) sau cu distribuirea substanţelor”. Totodată, atragem atenţia că substanţele avute în vedere de Convenţie sunt produse sintetice şi derivate ale acestora utilizate în mod uzual la fabricarea unor produse medicamentoase, printre care amfetamina, catinona, secobarbital, glutemida etc., şi care ar putea avea efecte nocive doar în caz de abuz şi prin utilizare în stare brută, neprocesată, or Guvernul, când vorbeşte despre „droguri uşoare” nu vizează astfel de substanţe, ci aşa cum rezultă cu titlu exemplificativ din nota de fundamentare, droguri precum cannabisul sau haşişul.
Mai mult decât atât, prin aceeaşi Lege nr.118/1992, România a ratificat şi Convenţia contra traficului ilicit de stupefiante şi substanţe psihotrope din 1988, care stabileşte în sarcina părţilor semnatare, prin art.3 „Infracţiuni şi sancţiuni”, introducerea măsurilor necesare pentru a conferi caracterul de infracţiuni penale, în conformitate cu dreptul său intern, atunci când actul a fost comis intenţionat, „producţiei, fabricaţiei, extracţiei, ofertei, punerii în vânzare, distribuirii, vânzării, livrării în orice condiţii, expedierii, expedierii în tranzit, transportului, importului sau exportului oricărui stupefiant sau oricărei substanţe psihotrope.” Pe de altă parte însă, acelaşi articol al Convenţiei prevede că, derogând de la dispoziţiile precedente, în cazurile de infracţiuni cu caracter minor, părţile pot să prevadă, chiar li se face o recomandare în acest sens, „măsuri de educare, de readaptare sau de reintegrare socială, cât şi atunci când autorul infracţiunii este toxicoman, măsuri de tratament şi post-tratament.” Iată că şi de această dată, Guvernul acţionează în dezacord cu dispoziţiile art.11 din Constituţie şi cu logica strategiei internaţionale în materie, intenţionând, prin OUG nr.13 din 22 martie 2010, pe de o parte să dezincrimineze, nu doar consumul acestor substanţe, ci chiar comercializarea lor, în scopul vădit de a creşte încasările la bugetul de stat prin fiscalizarea comerţului cu droguri, iar pe de altă parte, să crească limitele de pedeapsă pentru consumatorii de droguri de înalt risc, precum heroina şi cocaina. Să facem, în acest sens, o scurtă analiză a opticii statelor din UE cu privire la acest aspect.
Astfel, state occidentale liberalizate, precum Austria şi Marea Britanie nu pedepsesc consumul de droguri, însă califică producerea şi traficul de droguri, în acord cu poziţia Centrului European pentru monitorizarea drogurilor şi dependenţei de droguri, drept infracţiuni. La polul opus, Germania, care nu poate fi acuzată de o mentalitate conservatoare, respinge cannabisul, heroina şi toate tipurile de Ecstasy ca narcotice ilegale, neputând fi folosite nici măcar în scop medicinal, cu amendamentul că doctorii germani pot prescrie, dintre substanţele narcotice, doar opium, morfină şi metadonă. În fine, mai invocăm un exemplu, cel al Franţei, care prezintă o particularitate, întrucât deşi încă este pedepsită deţinerea de droguri uşoare, precum marijuana, în scopul utilizării personale, în ultimii ani, putem sesiza o oarecare atitudine de toleranţă,  în sensul că, în funcţie de cantitatea descoperită asupra consumatorului şi de atitudinea judecătorului, este frecvent practicată soluţia îndrumării spre un tratament obligatoriu de dezintoxicare decât pedeapsa cu închisoarea.
De altfel, singurul stat european care a admis dezincriminarea, atât a consumului, cât şi a comercializării unor droguri precum opiumul, cannabisul şi „ciupercile halucinogene”, este Olanda, atrăgându-şi critici efervescente din partea comunităţii internaţionale, mai ales din partea Franţei şi a Germaniei, care acuză generarea fenomenului de „turism al drogurilor”. Până în 2008, când oraşele Roosendaal şi Bergen op Zoom au închis aşa-numitele <cafenele cu cannabis>, se înregistra un număr de 25.000 de „turişti” francezi şi germani săptămânal, situaţie indezirabilă, care ar putea ameninţa şi România, în eventualitatea adoptării unei măsuri de dezincrimanare a comercializării de droguri uşoare, generând, implicit, şi alte probleme de ordin public: congestionarea traficului, perturbarea ordinii publice, creşterea infracţionalităţii etc. De altfel, experimentul olandez şi-a dovedit fiabilitatea, tinzând, în prezent, spre restrângerea acestei practici prin controale periodice, o limită de 5g din substanţa vândută unei persoane, interdicţia vânzării de droguri minorilor, imposibilitatea promovorării acestor produse prin publicitate, culminând cu scoaterea în afara legii, în luna aprilie a anului trecut, a cultivării şi consumului de orice tip de „ciuperci halucinogene”. Aşadar, curiozitatea se impune eo ipso: De ce Guvernul României, în pofida experienţelor statelor europene, a avizului negativ al Ministerului Sănătăţii sau, din punctul nostru de vedere, al logicii constituţionale, adoptă această ordonanţă, cu atât mai mult cu cât apreciem că încalcă art.34 din Constituţie <Dreptul la ocrotirea sănătăţii> , art.22 „Dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică” alin.(1) şi, implicit art.53 <Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi> din Legea fundamentală?

Art.34 şi art.22 alin. (1) din Constituţie. Dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la viaţă şi la integritatea fizică şi psihică

Un alt motiv pe care se întemeiază excepția de neconstituționalitate ridicată este încălcarea dreptului la viață și a dreptului la ocrotirea sănătății. Dreptul la viață este un drept fundamental al omului consacrat între primele articole din numeroase tratate internaționale și recunoscut de asemenea în marea majoritate a Constituțiilor statelor lumii. Aceste dispoziții impun statelor o obligație pozitivă, aceea de a lua toate măsurile posibile pentru protejarea vieții cetățenilor.
În Legea Fundamentală a României dreptul la viață își găsește expresia în art. 22 „Dreptul la viață și la integritate fizică și psihică”. Pe de altă parte, dreptul la ocrotirea sănătății este consacrat în art.34 din Constituție. Învederăm Curții Decizia nr. 334/2005 prin care  au fost declarate constituționale anumite prevederi criticate ale Legii nr. 143/2000 privind prevenirea şi combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri, decizie motivată pe faptul că incriminarea deţinerii de droguri pentru consumul propriu prevăzută de lege reprezintă o măsură necesară într-o societate democratică pentru protejarea sănătăţii sau a moralei, fiind un mijloc de prevenire a unor fapte, de natură să pună în pericol siguranţa publică.
Curtea a mai statuat că prin dispoziţiile Legii nr. 143/2000 privind prevenirea şi combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri s-a reglementat circulaţia drogurilor de risc sub control naţional, în considerarea faptului că acestea sunt substanţe periculoase pentru viaţa şi sănătatea oamenilor.
Conform unor estimări și studii de specialitate s-a arătat că prin legalizarea drogurilor ușoare s-ar încuraja consumul lor, ceea ce nu ar reprezenta decât un prim pas către consumul de droguri de mare risc. Observatorul European pentru Droguri și Toxicomanie monitorizează intoxicaţiile fatale care pot fi atribuite în mod direct consumului de droguri (decese induse de droguri). În medie, în Europa sunt raportate circa
7 000-8 000 de decese induse de droguri în fiecare an și, datorită binecunoscutelor raportări incomplete, această cifră reprezintă o estimare minimă. De asemenea, studiile au arătat că mortalitatea totală a consumatorilor de droguri, atunci când se ţine cont și de boli, accidente și violenţă, este de până la 50 de ori mai mare.

Bucureşti, 5 februarie 2010: Un adolescent a murit după ce a consumat aşa-numitele „droguri legale” (bineînţeles, din categoria „drogurilor uşoare”), pe care le-a achiziţionat de la un magazin din capitală.
O femeie însărcinată a ajuns în stare gravă la spital, după ce consumase substanţe interzise. Ea consumase aceste substanţe cu scopul ameliorării durerii provocate de sarcină. Pe cale de consecinţă, „drogurile uşoare” (un oximoron, în opinia noastră) nu ar trebui folosite nici măcar în scopuri medicale, în situaţii extreme, cu atât mai puţin consumul de astfel de substanţe nu ar trebui să se transforme într-un hobby naţional, la a cărui practică statul român să asiste cu indolenţă, mai mult, să o stimuleze.
Totodată sunt bine cunoscute efectele drogurilor: inhibiții reduse, euforie, percepții reduse, halucinații. Este evident că sub influența acestor stări consumatorii pot să comită cu mai multă ușurință fapte care să pună în pericol siguranța sau ordinea publică și sănătatea celor din jur. Potrivit raportului anual pentru 2008 al Observatorului European pentru Droguri și Toxicomanie, în cele mai multe ţări europene, în 2006, canabisul a continuat să fie drogul ilegal cel mai des implicat în infracţiunile raportate la regimul drogurilor. În ţările din această categorie, infracţiunile privind canabisul reprezentau 36-86% din totalul infracţiunilor la regimul drogurilor.
Prevenirea și reducerea riscurilor legate de droguri este un obiectiv de sănătate publică în toate statele membre, în strategia în domeniul drogurilor și în planul de acţiune al Uniunii Europene (Comisia Europeană, 2007)
Organizația mondială a sănătății, a cărei membră este și România, definește sănătatea, în Constituția sa adoptată în 1948, ca „starea de bunăstare fizică, mentală și socială completă și nu doar simpla absență a unei boli sau infirmități”. Se precizează, de asemenea, că un sistem sanitar național trebuie să includă toate activitățile al căror scop esențial este promovarea, refacerea sau întreținerea sănătății.
Dreptul la sănătate și dreptul la viață sunt consacrate și în Declarația Universală a Drepturilor Omului în art.25, respectiv art.3 astfel încât considerăm important de precizat opinia ONU cu privire la o lege din Mexic din anul 2009, prin care posesia unor cantități mici de droguri era dezincriminată. Reprezentenții ONU au declarat că sunt îngrijorați din cauza acestei reforme care va submina eforturile naționale și internaționale de combatere a abuzului și traficului de droguri, trimițând o mustrare în acest sens statului respectiv.

Restrângerea exerciţiului unor drepturi. Principiul proporţionalităţii

Cu privire la art. 53 din Constituţie, considerăm că OUG nr.13 din data de 22 martie 2010, încălcând art.34 „Dreptul la ocrotirea sănătăţii” şi art.22 „Dreptul la viaţă, la integritate fizică şi pshici”alin.(1), se află  în dicordanţă şi cu dispoziţiile acestui articol, în legătură cu care reţinem că restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi cetăţeneşti se poate face, numai cu titlu de excepţie, numai condiţionat şi numai prin lege. Această triplă condiţie este susţinută de principiul proporţionalităţii, care trebuie să existe între măsura luată - în cazul de faţă, dezincriminarea drogurilor uşoare - şi cauza care a determinat-o - soldul negativ al bugetului de stat -, principiu care implică ideea de echitate, rezonabilitate, toleranţă, consacrat expresis verbis de Constituţia Europeană, precum şi în alte acte normative de drept comunitar derivat.  În acest sens, avem în vedere avizul negativ al Ministerului Sănătăţii care a apreciat că efectul eventual al colectării sumei de 200 mil. euro la bugetul de stat, ar putea fi diminuat considerabil de costurile ocazionate de tratamentele administrate dependenţilor, care s-ar ridica la valoarea de 150 mil euro. Aşadar, prinr-un calcul rudimentar, constatăm că măsura pe care Guvernul doreşte să o implementeze ar aduce un aport de doar 50 mil. euro la bugetul de stat şi că până şi asupra acestui profit planează incertitudinea, dată fiind lipsa unor analize de predictibilitate financiară stricte.
Mai mult decât atât, potrivit art.53 alin.(1) teza a 3-a din Constituţie, „exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale poate fi restrâns (...) numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale, prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav”. Or, în speţă, nu numai că restrângerea exerciţiului dreptului la ocrotirea sănătăţii nu este justificată de una dintre situaţiile limitativ şi expres prevăzute de textul constituţional, dar chiar se realizează în detrimentul uneia dintre aceste situaţii: apărarea sănătăţii şi a moralei publice. Invocăm, în acest context, Decizia nr. 334 din 28 iunie 2005 referitoare excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr.143/2000 privind prevenirea şi combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri, în care, autorul sesizării critica aceste dispoziţii legale susţinând că încalcă un aspect al vieţii intime, anume dreptul de a dispune de propria persoană, contravenind, astfel, art.26 alin.(2) din Constituţie, privind viaţa intimă, familială şi privată. Curtea a respins excepţia de neconstituţionalitate ca nefondată, argumentând că viaţa intimă, familială şi privată este protejată legal atâta timp cât se manifestă în cadrul ordinii juridice, iar nu în afara acesteia; de altfel, dreptul de a dispune de propria persoană nu este un drept absolut, conform dispoziţiilor art.8 pct.2 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Aşadar, incriminarea deţinerii de droguri pentru consumul propriu constituie o măsură necesară într-o societate democratică pentru protejarea sănătăţii şi a moralei, fiind, totodată, un mijloc de prevenire a unor fapte penale, de natură să pericliteze siguranţa publică.
Necesitatea măsurii într-o societate democratică şi proporţionalitatea cu situaţia care a generat-o sunt, prin urmare, condiţii ale restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi impuse de art.53 alin. (2) din Constituţie, alături de aplicarea acesteia „în mod nediscrimintoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii”.
În ce priveşte caracterul nediscriminatoriu al aplicării măsurilor, considerăm că nu este respectat de formula normativă cu care a operat Guvernul, prin dezincriminrea drogurilor uşoare, dar, în acelaşi timp, prin înăsprirea pedepselor aplicate consumatorilor de heroină şi cocaină. Acest punct de vedere este susţinut, în primul rând, de tendinţa generalizată a statelor europene de a prefera încadrarea consumatorilor de droguri, cu atât mai mult a drogurilor de înalt risc,  în structuri specializate, cu caracter social şi medical, în vederea reabilitării sănătăţii lor fizice şi psihice, precum şi a reintegrării lor în viaţa comunităţii şi pe piaţa muncii, pedepsei cu închisoarea, aşa cum am demostrat, exemplificativ anterior. De altfel, prin Raportul Catania, referitor la drepturile fundamentale în UE în perioada 2004-2008, adoptat de Parlamentul European, cu avizul pozitiv al Comisiei pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne din cadrul legislativului european, se recomandă statelor membre „să se asigure că persoanele care abuzează de substanţe narcotice dispun de un acces nerestricţionat la servicii medicale şi tratament alternativ de specialitate şi nu sunt tratate ca infractori, doar din cauza consumului persoanal de droguri ilegale.” Guvernul, nu numai că nu furnizează o astfel de protecţie, în acord cu standardele comunitare, consumatorilor de droguri ilicite, dar chiar vizează o deteriorare a situaţiei acestora, introducând limite de pedeapsă mai mari. Aceasta în contextul în care, consumatorii de droguri uşoare care, potrivit politicii guvernamentale, ar deveni licite, nu ar suporta nicio consecinţă negativă a abuzului de astfel de substanţe, ci ar beneficia de tratamente de îngrijire în cazul în care ar dezvolta o dependenţă. În consecinţă, caracterul discriminatoriu al măsurii este evident, nerespectând nici această condiţie impusă de art. 53 din Constituţie.
De altfel, şi cu privire la acest aspect, remarcăm existenţa unei lipse de sincronizare a punctelor de vedere exprimate la nivelul executivului, de natură să decredibilizeze şi mai mult stabilitatea şi eficienţa strategiei guvernamentale. Din aceasta perspectivă, remarcăm că în raportul Comisiei Prezidenţiale pentru Analiza Riscurilor Sociale şi Demografice, se propune dezvoltarea de programe specifice în penitenciare pentru deţinuţii care uzează de droguri injectabile, pe de o parte, pentru înlăturarea acestei dependenţe, iar pe de altă parte, pentru a reduce riscul de transmitere HIV; este vorba despre măsuri precum consilierea, servicii de harm reduction, schimbul de seringi, substituţia cu metadonă etc., măsuri mai adecvate opticii comunitare asupra protecţiei consumatorilor de droguri ilicite, asimilaţi, mai curând victimelor, iar nu infractorilor.
Totodată, Guvernul pare să piardă din vedere Strategia Naţională Antidrog pe perioada 2005-2012, a cărei punere în practică revine Agenţiei Naţionale Antidrog - ANA -, actualmente, structură aflată în subordinea Inspectoratului General al Poliţiei Române, dar având, până în luna martie a anului 2009, statutul de agenţie nguvernamentală, aflată în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor. Potrivit Strategiei Naţionale Antidrog pe perioada 2005-2012, aprobată prin HG nr. 73 din 27 ianuarie 2005, unul dintre obiectivele generale ale activităţii ANA privind reducerea riscurilor consumului de droguri rezidă în „asigurarea accesului consumatorilor de droguri la serviciile de reducere a riscurilor, prin promovarea şi dezvoltarea politicilor adecvate şi necesare în sistemul de asistenţă, în afara acestuia, precum şi în sistemul penitenciar”.


Cu privire la LEGEA DE APROBARE a OUG nr.13 din 22 martie 2010, dincolo de adoptarea acesteia cu încălcarea principiului bicameralismului funcţional, apreciem că, fie şi în eventualitatea în care ar fi fost adoptată de Parlament cu respectarea tuturor elementelor procedurale, aceasta ar fi fost neconstituţională, afirmaţie în sprijinul căreia invocăm poziţia CCR, exprimată prin Decizia nr. 255 din data de 11 mai 2005. Prin această decizie, Curtea a statuat: „prin efectul aprobării de către Parlament a unei ordonanţe viciate de neconstituţionalitate, viciul preexistent al ordonanţei în cauză nu este acoperit, nu disparre, de vreme ce prin lege nu se poate deroga de la Constituţie, ci, dimpotrivă, se transmite şi legii de aprobare, care devine, astfel, în aceeaşi măsură şi pentru aceleaşi motive, NECONSTITUŢIONALĂ.”

Având în vedere considerentele expuse, solicităm Curţii admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea OUG nr.13 din data de 22 martie 2010 privind legalizarea drogurilor uşoare.





Documente ataŞate
Abonare la INFOletter